OECD'nin 2008 Türkiye İktisadi İncelemesi [OECD (2008)] yayımlandı. Türkiye'nin iktisat politikası sorunlarını, uzun soluklu bir bakış içinde ele alan, görüşler üreten bir çalışma. Bu çalışmanın bu nitelikleri kazanarak ortaya çıkmasında büyük emeği geçen Sayın Rauf Gönenç'e teşekkür borçlu olduğumuzu düşünüyorum. Çalışmanın "büyüme yanlısı maliye stratejisi" başlığını taşıyan ikinci bölümünde "kurallı maliye politikası" olarak Türkçeleştirilen yaklaşım içinde tartışılan "harcama kuralı" ele alınıyor ve Türkiye'de benimsenmesi öneriliyor. Anımsanacağı üzere, bu öneri ilk kez IMF tarafından 9 Mart 2007 tarihinde yayımlanan IV. Madde görüşmesi sonuç dokümanında ortaya atılmıştı. Ondan sonra da bir süre gündemde kaldı. Sonra, neredeyse unutuldu. Oysa, bir ülkenin maliye politikasını kendi belirleyeceği kurallar çerçevesinde disiplin altına almayı seçmesinin, bir başkasına söz vermeye oranla, çok daha saygıdeğer bir yol olduğu açık. Asıl sorun bunu doğru dürüst yapabilmekte. Çünkü iyi düşünülmeden konulacak aşırı kısıtlayıcı kurallar ileride iktisat politikasını felç edebilir. Bunun tersinin yapılması ise, kuralsızlığa bir de iki yüzlülüğü eklemek anlamına gelecektir. Bu nedenle kuraldan ne kastedildiği, nasıl konulacağı üzerinde durmak gerekir. OECD 2008'deki öneri bu amaçla iyi bir başlangıç noktası olabilecek nitelikte.  

Harcama kuralı

Maliye politikası açısından, başlıca, iki kural türü düşünülebilir. Bunlardan ilki kamu açığı ya da borcu üzerine konulan kurallardır. Türkiye'nin 2001'den bu yana uyguladığı "faiz dışı fazlayı belli bir düzeyde tutma" bu türlü bir kuraldır. İkinci tür kural ise harcamalar üzerine konulur. Tabii bu kurallar bir birlerini dışlamazlar. OECD 2008'de önerildiği üzere her ikisini birden kullanmak da olanaklıdır. OECD 2008'de önce bir saptama yapılıyor: O da Türkiye'nin 2007 sonunda kamu kesiminin net borç stokunu GSYH'sının yüzde 30'u dolaylarına indirmiş olduğu için artık daha önce belirlendiği kadar yüksek oranda faiz dışı fazla oluşturması gerekmediği. Bu sonuç iki gerekçeyle savunuluyor. Bunlardan ilki Türkiye'nin 2007 yılı itibariyle zaten kamu borç stokunun GSYH'ya oranını yüzde 40'ın altına çekmiş olması. Bu söylenen doğru ve bence de önemli bir başarı. Ancak sorulması gereken bir soru var: O da bu yüzde 40 oranının neden tatmin edici olduğu. Söylenen şu: "Bu rakam, Türkiye'de, net borç stoku olarak kabaca GSYH'nin yüzde 30'una karşılık gelir. Bu ise Türkiye gibi bir ülkede uygun bir büyüklük olarak alınabilir."  

Rahatlatıcı görünüm

Bu rakamın, hele Türkiye'nin yakın geçmişindeki kamu borç yüküyle karşılaştırıldığında "rahatlatıcı" bir görünüm verdiğine kuşku yok. Böyle bir atıf noktasına gerek olduğu da açık. Ancak bir sorun var: Bilindiği üzere Türkiye'nin mali sistemi, kendi gelişmişlik düzeyine göre bile, küçük. Dolayısıyla, kamu borç stokunun GSYH'na oranının verdiği "iyimser" görünüm, mali sistemin büyüklüğü ile karşılaştırıldığında o kadar iç açıcı değil. Bunun anlamı ise, kamu borç stokundaki sınırlı bir artışın bile faizlerin gözle görülür derecede yükselmesine yol açabilmesi. Buna karşılık gelişmiş mali sistemlerde bu etki çok daha az.Türkiye'de ise hala kamu borcunun düzeyi, mali sisteme göre yüksek görünüyor. Bunun sonucu olarak hem reel faizler yüksek hem de kamu borç stokundaki oynamalar faizleri çok değiştirebiliyor. Bu nedenle kamu borç stokunun GSYH'a oranının bir puan daha azalmasının reel faiz üzerinde hissedilebilir etki yaratmadığı düzeyin, atıf noktası olarak kullanılmasının daha doğru olacağını düşünüyorum. (Bunu tahmin etmenin o kadar kolay olmadığının da farkındayım.) OECD 2008'de, Türkiye'de faiz dışı faiz hedefinin daha düşük seçilebileceği görüşü sadece yukarıdaki gerekçeye dayanılarak savunulmuyor. Orta Vadeli Mali Çerçevede (OVMÇ) önerilen daha düşük faiz dışı fazla hedeflerinin, 2012'de kamu borç stokunun GSYH'ya oranını yüzde 30'a düşmesi hedefi açısından sorun doğurmayacağı gösteriliyor. Bunun önemli bir kanıt olduğu açık. OECD 2008'deki öneri ise OVMÇ'deki faiz dışı fazla hedeflerinin yanı sıra bunlarla tutarlı çok yılı kapsayan toplam kamu harcaması hedeflerinin konulması biçiminde. Burada önemli olan nokta, harcama hedefinin faiz dışı fazla hedefinin yerine geçmiyor olması. Her iki hedefin birden sağlanması gerekli. Aslında, bu öneriye göre, hedef sayısı daha da fazla olabilir. Çünkü, fonksiyonel olarak tanımlanmış kamu harcama türleri için de alt hedefler ya da tavanlar belirlenebileceği de belirtilmiş, OECD (2008, s. 67). Ancak aşağıda sadece genel harcama hedefi konulduğu durumu ele almakla yetineceğim.

Harcama kuralından beklenen yarar

İkinci bir hedef daha konulmasının anlamı faiz dışı fazla hedefinin tek başına yetersiz kalacağı kaygısı olmalı. Biraz bunun üzerinde düşünelim. Kolaylık olmak üzere, faiz harcamalarını veri kabul edelim. Bu durumda faiz dışı fazla hedefi iki türlü tutturulabilir. Kamu harcamaları kısılarak ya da kamu gelirleri artırılarak. İşte burada bir sorun var. Ekonominin genişlediği bir durumu düşünelim. Bu durumda vergi gelirleri artar. Hele Türkiye gibi büyük ölçüde dolaylı vergilere dayanılan bir ülkede bu etki çok daha belirgindir. Böyle olunca da kamu harcamalarını bırakın kısmayı, bir miktar artırarak bile, faiz dışı fazla hedefini tutturmak olanaklıdır. Hükümetin bu yolu izlediğini ve kamu harcamalarını artırmasına rağmen faiz dışı fazla kuralını sağladığını düşünelim. Bu durumda söz konusu kuralın sağlanması, iktisat politikasına olan güvenilirliği artıracak mıdır? Sanmam. Pek çok alanda hükümet harcamalarını artırmak kolay, ama azaltmaya kalkışmak çok zordur. Böyle olunca da, ekonominin yavaşlama ortamına girdiği ortamda, işlerin ters döneceğini hemen herkes kestirir. Kural sağlanmasına rağmen beklenen güven sağlanamaz. Çünkü, ya faiz dışı fazla hedefi sağlanamayacaktır ya da hükümet artan harcamaları finanse etmek için kamu gelirlerini artırmaya çalışacaktır. Özetle ya hükümet uymayı taahhüt ettiği kuralı sağlayamamış ya da kamu kesiminin ekonomi içindeki büyüklüğü konusuna ilişkin tutumundan vazgeçmiş olacaktır. Her iki durumda da iktisat politikasının saygınlığı zedelenecektir.  

Reforma özendirim

OECD 2008'de değinildiği üzere, harcama kuralının bir başka yararı da kamu yönetiminin kamu gelirleri konusunda aşırı iyimserliğe kapılmamaya, buna karşılık kamu harcamalarında önceliklere ve etkinlik artırımına önem vermeye özendirmesi. Bu açıdan bakıldığında, bu kuralın benimsenmesi, kamu kesiminde reform adı altında ele alınan pek çok atılımın yapılması için de bir özendirim sağlamış oluyor.

Türkiye'nin böyle bir kuralı, orta dönemli bir programın parçası olarak benimsemesi, iktisat politikasının saygınlığını olumlu yönde etkileyecektir. Ancak, böyle bir kural, arkasında güçlü bir siyasal uzlaşı olmaksızın uygulanamaz. Çünkü, sadece seçim yoluyla parlamentonun değişmesiyle değil, ortamın değişmesiyle bile bu kuraldan kurtulacak "düzeltmeler" her zaman yapılabilir. Karar alıcılar ise bunun farkına vardıklarında aslında kuralın olmadığını varsayarak yollarına devam ederler. Harcanan emeğe yazık olur. Türkiye'nin bu ortamında siyasal uzlaşı olabilir mi? Şimdiye kadar olmamasının kime hayrı oldu ki? Denemeye değer.

Bu yazı 28.07.2008 tarihinde Referans Gazetesi'nde yayınlanmıştır.