Türkiye Büyük Millet Meclisi’ndeki dört partinin eşit temsiliyle Ekim 2011’de  kurulan Anayasa Uzlaşma Komisyonu, yazım sürecini tamamlamak üzere. Basından görebildiğimiz kadarıyla, görüşülen yaklaşık 120 maddeden 30’a yakınında mutabakat sağlanmış, 90’a yakını şerhli yazılmış durumda. Son haberlere göre, partiler 5 Nisan 2013 itibariyle bütün önerilerini Komisyon’a sunmuş olacaklar.

Yeni anayasa çalışmalarının bütün ayrıntılarını henüz bilmesek de yukarıdaki tahmini sayılar bile bize Komisyon’a uzlaşmaya ulaşmanın zorluklarını açık bir biçimde gösteriyor. Bu kısa değerlendirmede, Uzlaşma Komisyonu’nda karşılaşılan uzlaşmazlıkları aşmaya yardımcı olabileceğini düşündüğümüz bir yöntem önerisi üzerinde duracağız.

Anayasa Uzlaşma Komisyonu’nun temel hak ve özgürlükler, yasama, yürütme, idare ve kamu hizmetleri gibi başlıklar altında yürüttüğü yazım çalışmaları sonucunda, dört partinin i- üzerinde tamamen uzlaştığı, ii- belli oranda uzlaştığı ve iii- uzlaşı sağlanamayan maddeler ortaya çıktığını öngörebiliriz. Bize göre, herhangi bir siyasi tercih ortaya koymaksızın, müzakere sürecinin kurallarının tanımlanması ve  meselenin sadece hukuki ve teknik boyutta ele alınmasıyla uzlaşı zemini genişletilebilir.

Uzlaşmazlığın derecelendirilmesi: Üç uzlaşmazlık düzeyi

Yapılması gereken ilk iş siyasi partiler arası uzlaşmazlık alanlarının analiz edilmesi ve uzlaşmazlığın derecelendirilmesidir. Aşağıda, yaptığımız önerinin çeşitli alternatifleri olabileceği bilinciyle, idareye ilişkin konulardan örnekler vererek, uzlaşmazlığın nasıl derecelendirilebileceği sorusuna yanıt aramaya çalışacağız:

1. Kavramsal düzeyde uzlaşmazlık

Komisyon, şu ana kadar yürüttüğü müzakerelerde ortaya çıkan uzlaşmazlıkları üç farklı düzeyde sınıflandırabilir. Uzlaşmazlık, ilk olarak, kelime ya da kavram düzeyinde ortaya çıkmaktadır. Bu düzey, tarafların bir orta yol bulmasının görece kolay olduğu düzeydir, çünkü üzerinde uzlaşılamayan kelime ya da kavramların anayasal düzeni oluşturan kurumların işleyişi bakımından doğurabileceği hukuki ve teknik sorunlar görece sınırlıdır.

Örnek vermek gerekirse, BDP dışındaki partiler idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden ve yerinden yönetim esasına dayanması gerektiğinde uzlaşmaktadır. BDP ise yerinden yönetim yerine “demokratik yerinden yönetim” ifadesinin kullanılması gerektiğini savunmaktadır. BDP'nin bu talebi düzenleyici yetkiye sahip bölgesel kamu idarelerinin kurulması önerisinin gereği ortaya konulmuştur. Oysa söz konusu maddede “demokratik” sözcüğünün kullanılmasından bağımsız olarak BDP'nin ve diğer partilerin ortak bir zeminde buluşmasını sağlayacak bir öneri geliştirilebilir. Kelime ya da kavram düzeyindeki uzlaşmazlığa bir başka örnek olarak, yerel yönetimlerin tanımını içeren 127. maddenin yazımı verilebilir. Bu madde ile ilgili AKP, CHP ve MHP'nin tek ayrıldığı nokta “yöre halkı” ile “il, belediye ve köy halkı” ifadelerinden hangisinin kullanılması gerektiğine ilişkindir.

Bu gibi örnekler çoğaltılabilir ama vurgulamak istediğimiz esas nokta, kavramların ya da kelimelerin anayasal kurumların pratikteki işleyişini etkilemedeki sınırlılıkları ölçüsünde, bu tip uzlaşmazlıkları gidermenin mümkün olduğudur. Bu yapılırken sorulması beklenen muhtemel ilk soru “sözkonusu kavram ya da kelimenin ilave olarak ne hukuki veya teknik katkı yaptığı” sorusudur. Bu katkı vaz geçilemez bir katkı ise ikinci soru bu kavram-kelimenin eş anlamlılarının uzlaşmayı sağlayıp sağlamadığı meselesidir. Eğer bu da mümkün gözükmüyorsa muhtemelen sorun ilkesel düzeyde bir uzlaşmayı gerektirecektir. Burada da uzlaşılamıyorsa o zaman mesele daha “yapısal” veya “işlevsel” bir düzeyde tartışılmalıdır.

2. İlkesel düzeyde uzlaşmazlık

Kavram düzeyine göre çözümü daha zor olan ikinci uzlaşmazlık düzeyi ilkesel düzeydir. Örneğin, idari işlemlerde şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerinin esas olması tüm partilerin uzlaştığı bir konudur. Bu ilkelere ilaveten, AKP ayrımcılık yasağını, BDP ise buna ek olarak eşitlik ve katılımcılığı eklemek istemektedir. Bu yukarıdaki örneğe göre biraz daha zorlu bir müzakere alanı olarak görünmekle birlikte, eşitlik, katılımcılık, ayrımcılık yasağı gibi dünyanın pek çok ülkesinde kabul edilen genel ilkelerde uzlaşı sağlanmasının çok da zor olmaması beklenebilir. Bir başka örnekte, AKP ve BDP bir yandan şeffaflık ilkesini savunurken, diğer yandan MHP ve CHP'nin idarenin elindeki bilgi ve belgelerin herkese açık olması gerektiği görüşüne karşı çıkmaktadır. Bu da göstermektedir ki şeffaflık ilkesinin ayrıntılarına ilişkin tartışma henüz tam anlamıyla olgunlaşmasa da ilkenin kendisine ilişkin bir uzlaşı alanı bulunmaktadır. Bu düzeydeki uzlaşmazlığın giderilmesi için ilkenin bir anayasa maddesinde ifade edilmesi ile ilkenin uygulamalarının anayasa maddelerine dönüştürülmesi arasında bir denge sağlamak gerekecektir.

3. Yapısal/işlevsel düzeyde uzlaşmazlık

Uzlaşının en zor gerçekleşeceği alanın ise, işlev, yetki, kurumsal yapı, kaynak dağılımı gibi yapısal meselelere ilişkin ortaya çıkması beklenebilir. Konuya yerel yönetimler özelinde baktığımızda, BDP'nin idari düzenleme yapma yetkisine sahip bölge meclislerini içeren bölgesel kamu idarelerinin kurulması önerisi diğer partilerin pozisyonlarından çok farklı bir noktadadır. Bu tip yapısal farklılıkların çözümü diğerlerine oranla daha çetrefilli gözükmektedir.

Uzlaşma arayışının çerçevesi: İki temel müzakere kuralı

Peki düzeyleri bu şekilde farklılaşan uzlaşmazlıkların çözümü için nasıl bir müzakere çerçevesi geliştirilebilir? Müzakereler hangi kurallar çerçevesinde hayata geçirilebilir? Biz müzakerelerin yürütülmesinde uyulması gereken iki temel kuralın tanımlanabileceğini düşünüyoruz.

Operasyonel bir boyuta işaret eden birinci müzakere kuralı, her bir madde veya fıkra düzeyinde mümkün olan en fazla sayıda partinin uzlaşmasının sağlanması gerektiğidir. Anayasa Uzlaşma Komisyonu’nun çalışma esaslarında  “dört partinin oybirliği” olarak azami düzeyde tanımlanan “tam uzlaşma” kuralı, bu şekilde uzlaşmayı daha kolaylaştıran ve asgari olmasa da, daha nitelikli bir düzeyde  arayan bir formülle değiştirilebilir.

İlkesel nitelikteki ikinci müzakere kuralı ise, şöyle ifade edilebilir: Her ne olursa olsun üzerinde uzlaşılacak yeni anayasa maddeleri mevcut hak ve özgürlüklerden geri adım atılması anlamına gelmemelidir.

Uzlaşmanın kademelendirilmesi: Dört uzlaşma seçeneği

Uzlaşmazlık alanları derecelendirildikten ve bu uzlaşmazlıkların giderilmesi için yürütülecek müzakereler sırasında uyulması gereken temel kurallar belirlendikten sonra, son aşamada, uzlaşmanın kademelendirilmesi gerekecektir. Uzlaşmanın kademelendirilmesi, Komisyon’un mevcut “oybirliği” kuralının yumuşatılarak farklı aşamalara bölünmesi anlamına gelmekte ve uzlaşmanın birden fazla şekilde sağlanabileceği varsayımına dayanmaktadır. Bize göre, müzakereler sonucunda gündeme gelebilecek dört uzlaşma seçeneği vardır:

1. Yeni uzlaşı alanı

İlk uzlaşma seçeneği, Komisyon’un “oybirliği” kuralında da tanımlanan ve dört partinin yepyeni bir uzlaşma alanı yaratmasıyla sonuçlanan ideal seçenektir.

2. Mevcut hükmün korunması

Komisyon’un “oybirliği” kuralının işlemediği hallerde ve dört partinin dört ayrı pozisyonu savunduğu konularda ise, ikinci uzlaşma seçeneği olarak, mevcut hükmün korunması ihtimali üzerinde durulmalıdır.

3. Konunun anayasada düzenlenmemesi kararı

Mevcut anayasa hükmünün yeni madde yazımı sırasında dört farklı pozisyonu savunan partileri tatmin etmediği durumlarda, üzerinde uzlaşılamayan konunun anayasada düzenlenmemesi seçeneği de değerlendirilmelidir.

4. Üç / iki partili uzlaşı

Yeni bir maddenin yazılamadığı, mevcut anayasa hükmünün yetersiz kaldığı ve ilgili konunun yeni anayasada düzenlenmesinin zorunlu olduğu durumda birinci müzakere kuralı devreye girecektir, yani en çok sayıda partinin (üç ya da nihai olarak iki partinin) uzlaşmasını arama yöntemi gündeme gelecektir. Bu aşamada üç ya da ikili partili uzlaşıların dengeli dağılıp dağılmadığı, yani hep aynı üç ya da iki partinin değil, farklı ikili / üçlü grupların farklı konularda uzlaştığı bir durumun gerçekleşip gerçekleşmediği önem kazanacaktır. Çünkü sonuçta her bir madde TBMM genel kurulunda ayrı ayrı oylanacaktır.

Bu müzakere stratejisi uzlaşmazlık alanlarının temel/yapısal konularda yoğunlaşmasını sağlayacaktır.  Ve bir kere bu konularda bir uzlaşı sağlandıktan sonra ilkesel ve kavramsal düzeyde uzlaşmak göreli olarak daha kolay olacaktır.

*Mehmet Ratip, Hukuk Çalışmaları Enstitüsü, Araştırmacı