Başbakan Ahmet Davutoğlu’nun açıkladığı teşvik paketinin iki hedefi var. Birincisi düşmekte olan doğurganlık oranını (en iyi ihtimalle) sabitlemek (eğer artırmak mümkün değilse), ikincisi ise kadınları çocuk sahibi olmaya teşvik ederken kadınların işgücünden çıkmalarına engel olabilmek. Basında yer alan açıklama metninde Başbakan Davutoğlu yaşlanan nüfus ve artan bağımlı nüfus oranı problemlerine dikkat çekmiş, bu nedenle doğurganlığın artırılması gerektiğini belirtmiş, diğer taraftan da hâlihazırda düşük olan kadın istihdamını artırmak istediklerinin altını çizmiştir. Her ne kadar kültürümüzde “bir taşla iki kuş vurmak” gibi bir deyim yer etmiş olsa da, söz konusu politika hedefleri olduğu zaman altın kural politika hedefi sayısı kadar politika aracının kullanılmasıdır (Tinbergen Kuralı). Bu nedenle, aynı anda iki hedef gözetiyor olması açıklanan torba paketin zayıf yönlerinden biridir ve maalesef torba paket açıklamak Türkiye’de neredeyse alışkanlık haline gelmiştir.

İlk olarak basından takip ettiğimiz kadarıyla paket neler içeriyor, bunları listeleyelim;

1)      Nüfus dinamizminin korunması ve aile hayatının desteklenmesi için 5 bin adet sosyal hizmet görevlisinin işe alınması

2)      Annelik izni bitiminden sonra ilk çocuk için 2 ay, 2. çocuk için 4 aylık tam ücretli-yarı zamanlı çalışma izni. Aradaki fark devlet tarafından karşılanacak.

3)      Çocuklar okul çağına gelene kadar annelere 30 saate kadar kısmi çalışma hakkı getirilmesi (engelli çocuk sahibi ebeveynlere ayrıca ilave izinler söz konusu). Anneler istedikleri takdirde çocuklar 5.5 yaşına gelene kadar yarı zamanlı çalışabilecekler.

4)      Kadınlar doğum yaptığında ilk çocuk için 300 TL, ikinci çocuk için 400 TL ve üçüncü çocuk için 600 TL yardım yapılması.

5)      Kreş ve bakımevlerinin yaygınlaştırılması için vergi teşvikleri getirilmesi, belediyelere kreş ve gündüz bakımevi kurma zorunluluğu getirilmesi.

6)      Çeyiz hesabı adı altında tasarruflara %15 oranında devlet desteğinin getirilmesi.

7)      Evlilik öncesi programların yaygınlaştırılması (Esra Erol’la İzdivaç programından bahsetmiyoruz). Her ne kadar ayrıntılarına henüz vakıf olmasak da evlilik öncesi programlarından kastedilenin aile danışmanlığı merkezlerince verilecek eğitimler olduğunu düşünüyoruz.

8)      Uzun vadede doğurganlık hızının mevcut 2.1 seviyesinden 3 seviyelerine çıkarılması.

9)      Aile içi şiddet ve çocuk istismarının azaltılmasına yönelik ilave tedbirler alınması

Bu maddelerden de anlaşılacağı üzere, teşvik paketi bir yandan doğurganlığı teşvik ederken, diğer taraftan da kadınların işgücüne katılımını artırmayı hedefliyor.

Teşvik paketi üzerine yorumlara doğurganlık hedefliyle başlayalım. İktisat literatüründe sıklıkla gösterildiği üzere doğurganlık kalkınma, şehirleşme, zenginleşme ve teknolojik ilerleme ile birebir ilişkilidir. Çocuk sahibi olmanın manevi getirisinin yanı sıra iktisadi bir mantığı da vardır. Daha az gelişmiş ve feodal toplumlarda çocuk sayısının artması (özellikle de erkek çocuk sayısının) hane halkı gelirine ilave katkı anlamına gelmekte, ailenin güvenliğinin sağlanması ve yaşlılıkta bakım ihtiyaçlarının aile içinde karşılanması için gerekli görülmektedir. Diğer taraftan kişi başı gelirin yüksek olduğu ülkelerde bu üç kaygının çok daha az olması nedeniyle çocuk sayısı ve nitelik yatırımları arasında bir seçim söz konusudur. Kişi başı geliri yüksek ülkelerde hane halkları daha az çocuk, ama çocuk başına daha fazla yatırım yapmayı tercih etmektedirler.

Çocuk sahibi olmanın manevi yanlarını bir kenara bırakarak sadece iktisadi yönüne eğilirsek ekonomi literatüründe doğurganlık şu şekilde açıklanmaktadır. Galor and Weil (2000) modeline göre iktisadi büyüme sürecinde kadınların ücretlerinin yükselmesi kadınların daha az çocuk tercih etmelerine yol açar. Diğer bütün “yatırımlarda” da söz konusu olduğu üzere çocuk sayısının bir alternatif maliyeti vardır, bu da kaybedilen ücretlerdir. Ancak düşen doğurganlık hızı işgücü başına sermaye ve gelir miktarını artırır. Bu süreç demografik bir geçişe neden olur. Teknolojik gelişme ise bütün bu süreci hızlandırmakta, çünkü üretimdeki verimliliğin artmasına neden olarak ücretlerdeki artışı daha da yükseltmektedir. Galor and Weil (2000) modeli yaklaşık son 2000 yıl içerisindeki kişi başı gelir, doğurganlık ve büyüme seyrini açıklayabilmektedir. Diğer taraftan kentleşme oranının ile çocuk sayısında da bu süreç içerisinde negatif bir ilişki vardır. Tarımsal toplumların tersine, sanayi ve hizmetler sektörünün yoğun olduğu şehirlerdeki maliyetler ve koşullar tarımsal toplumlarda gözlemlediğimiz kadın başına çocuk sayısını sürdürülemez kılmaktadır. Türkiye’de 1950’de %25 olan kentleşme oranı 1980’de %44’e ve 2010 yılında %75’e yükselmiştir. Bununla beraber tarımın işgücü içindeki payı 1950’de %80 civarındayken, 2010 yılında %22’ye gerilemiştir.[1]

Bahsettiğimiz iktisadi modellerden de anlaşılacağı üzere doğurganlık hızı, kentleşme, ekonomik büyüme ve kalkınma ile birebir ilişkilidir. Dışarıdan verilecek devlet teşviklerinin kısa vadede etkisi eğer varsa bile kısıtlı olacaktır. Ancak uzun vadede ise etkisiz olma olasılığı yüksektir. Çünkü ampirik çalışmalar göstermektedir ki, hane halklarının gelir düzeyi arttıkça ve çocuklara yapılan eğitim, sağlık, nitelik gibi yatırımların maliyeti yükseldikçe hane halkları daha az sayıda çocuk yapmayı ama çocuk başına yatırım miktarını artırmayı tercih edebilmektedirler. Kişi başı gelirin ve doğurganlığın halen yüksek olduğu İskandinavya ülkelerinin durumu ise verilen teşviklerden çok toplumsal cinsiyet eşitliğinin sağlanması ile açıklanabilir.

Aykut Attar (2012)  doğurganlık politikalarının etkisini Türkiye özelinde bir model çerçevesinde değerlendirmiştir.[2] Bu model iki alternatif varsayım altında doğurganlık oranının teşviklerle artırılmasının etkilerini incelemektedir. İlk senaryoda doğurganlık oranının 1995 seviyesi olan 2.9 seviyesine kalıcı bir biçimde yükseldiği duruma bakılmaktadır. Doğurganlık hızı kalıcı bir şekilde artış gösterse dahi model sonuçlarına göre, Birleşmiş Milletlerin ortalama yaşam uzunluğu beklentisi projeksiyonları dikkate alındığında çalışan nüfus oranının toplam nüfus içindeki payının azalmasının önüne geçilememektedir. Bu senaryoya göre çalışan nüfus oranı 2035-2040 yılları arasında en yüksek seviyesine ulaşacak ancak zamanla yeniden düşerek bağımlı nüfus sorununu çözmeyecektir. Bu varsayımlar altında model 2100 yılına gelindiğinde bağımlı nüfus sayısının 120 milyon seviyesine kadar ulaşabileceğini göstermektedir.

İkinci senaryoda ise doğurganlık hızının yine 2.9’a yükselmesi ancak zaman içinde teknolojik gelişme ve kişi başı gelirin artması neticesinde hane halklarının çocuk sayısına model içinde endojen olarak karar vermelerinin etkisine bakılmaktadır. Bu senaryo altında yine artan gelirle beraber hane halkları daha az çocuk tercih etmekte ve doğurganlık hızı zaman içinde 1.12 seviyesine düşmektedir. Bu senaryoda aynı zamanda bağımlı nüfus sayısı 50 milyon kişi civarında olsa dahi, hiçbir politika değişikliğinin olmadığı baz senaryoya göre 5 ila 10 milyon daha fazla bağımlı nüfus öngörmektedir. Diğer taraftan teknolojik gelişme hızı sabit kaldığı ve mevcut hızının üzerine çıkmadığı takdirde kişi başı gelir hiçbir politika müdahelesi olmadığı duruma göre %45 daha azdır.

Dolayısıyla bu çalışma göstermektedir ki, işgücünün sayısı ve niteliği tartışmasında kamu kaynaklarının çocuk sayısı yerine çalışan nüfusun üretkenliğini artıracak yatırımlara yönlendirilmesi yaşlanan nüfus tehdidiyle mücadelede açısından daha etkin olacaktır. Grafik 1’den de görüleceği üzere Türkiye’de doğurganlık istikrarlı bir biçimde düşmeye devam etmiştir. Kişi başı gelir, kentleşme, eğitim seviyesinin artmasıyla düşüş gösteren doğurganlık oranını artırmaya yönelik tedbirlerin şu aşamada doğal seyri ne kadar tersine çevirebileceği şüphelidir.

Grafik 1: 1920-2000 Yılları Arasında Doğurganlık Oranının Seyri

Kaynak: Şevket Pamuk, Türkiye’nin 200 Yıllık İktisadi Tarihi, sayfa 76.

Bu noktada İsveç modelinden bahsetmek hem doğurganlık politikaları hem de kadınların işgücüne katılımı bakımından iyi bir örnek teşkil edecektir. Davutoğlu’nun açıkladığı paketi okuduğumda ilk tepkim paketin İskandinav modellerinden esinlenerek hazırlandığı yönündeydi, ancak tek farkla (evet, Türkiye bir İskandinav ülkesi değil). İskandinav ülkelerindeki politikaların en başlıca özelliği, kadınlara pozitif ayrımcılık sağlamalarından ziyade iş hayatında, özellikle de çocuk bakımı sorumluluklarının düzenlenmesinde müthiş bir toplumsal cinsiyet eşitliği sağlıyor olmaları.

İsveç doğurganlık oranının 1960’lardan bu yana azalmadığı nadir ülkelerden biri ve doğurganlık hızı yaklaşık 2 civarında. İsveç dünyada babalara doğum izni hakkı tanıyan ilk ülke ve bu izin 1974 yılında tanınmış. İsveç modeli ataerkil kültürlerden çok farklı olarak aileyi evlilik bağı ile tanımlamakta ve diğer taraftan “iki-kazançlı aile” anlayışını benimsemekte. Aile politikaları ailenin iki kazançlı eşit bireylerden ve eşit sorumluluklardan oluşmasını destekleme anlayışı üzerine kurulu. Doğum izni hem kadın için 8 ay hem de erkek için 8 ay, yani toplamda 16 aydır ve bu ayların paylaşımı anne baba arasında transfer edilemiyor. Söz konusu 16 ayın 13 ayında kazancın %80’i garanti altında. Daha eğitimli ve daha yüksek gelirli ailelerde erkekler daha fazla izin kullanıyor. Türkiye için sunulan teşvik paketinde olduğu gibi İsveç’te de anne ve babalar 8 yaşın altındaki çocukların bakımı için çalışma saatlerini %75’e kadar azaltabilir (ücrette kesinti olmak kaydıyla)  ve iki yıla kadar ücretsiz izin kullanabilir. Bu kurallar kadın ve erkeğe eşit uygulandığı halde, pratikte doğum sonrası esnek çalışma kadınlar arasında erkeklere göre daha yaygın. Ancak yapılan çalışmalar göstermiştir ki annenin eğitimi ve geliri artıkça babaların izin kullanma süreleri uzamakta. Bu da iki-kazançlı aile yapısı içerisinde görev dağılımının ataerkil görüşten ziyade ekonomik bir mantığa dayandığını gösteriyor.[3]

Türkiye ile İskandinav ülkelerinin aile-çocuk-istihdam politikaları arasındaki önemli farklardan diğeri kreş ve gündüz bakım evlerinin yaygınlığıdır. Türkiye’de 3 yaş altı için kreş, anaokulu ve gündüz bakım evlerine kayıt oranı neredeyse sıfır civarındayken İsveç’te bu rakam %78’dir. Ülkemizde 4-5 yaş grubundakilerin okul öncesi eğitime katılım oranı yaklaşık %30’lar seviyesindeyken yine İsveç’te bu rakam %98’dir. Türkiye’de okul öncesi katılım anne babanın gelir veya eğitim seviyesi ile yüksek oranda ilişkiliyken, İsveç’te böyle bir ilişki söz konusu değildir. Türkiye’deki kadınların %60’ından fazlasının 8 veya daha az yıl eğitim süresi olduğu ve çalışan kadınların yarısının kayıt-dışı çalıştığı dikkate alındığında hem kreş sayısında ciddi bir artış olmaması hem de düşük gelirli ailelerin masraflarını karşılamakta zorlanmayacağı okul öncesi imkanları artırılmadıkça önerilen paketin kadın işgücü arzı üzerindeki etkisi sınırlı olacaktır. Bu kapsamda paket içinde yer alan “belediye kreşi” önerisi oldukça önemlidir ve birçok AB ülkesinde de uygulama bu yöndedir.

Şu ana kadarki argümanlarımız paketin kadın işgücü arzı üzerindeki muhtemel etkileri üzerineydi. Kadın işgücü talebi üzerindeki etkilerine dair ise bizzat iş çevrelerinden olumsuz görüşler aylardır gelmekte. Türkiye’deki firmaların %90’ından fazlasının kurumsallığın zayıf olduğu küçük ve orta büyüklükteki işletmelerden oluştuğu dikkate alındığında kadın işgücü talebinin düşme beklentisi daha da kuvvetlenmektedir. Türkiye’de evden çalışma (home office) pratiğine bile şüphe ile yaklaşılmaktadır. Diğer taraftan yarı zamanlı çalışma koşullarının işverenlere maliyetinin nötr olacağına dair henüz bir açıklama gelmemiştir. Mevcut vergi sisteminin aynı kaldığı varsayımı altında yarı zamanlı çalışan kadınlar nedeniyle “işe alınması beklenen” geçici elemanlar işverenlere ilave bir vergi yükü getirebilir, çünkü mevcut sistemde istihdam üzerindeki vergiler saat başına belirlenmemektedir. Bu paketin ilave vergi yükü getirmesi halinde ise hem kadın işgücüne olan talep azalacak hem de kayıt-dışı istihdam teşvik edilmiş olacaktır. Dolayısıyla yarı zamanlı çalışmayı teşvik edecek yeni bir vergi düzenlemesi olacaksa bunun da kısa zamanda açıklanması faydalı olacaktır.

Peki ne yapmalı? Belki de kreş sayısını artırmak dışında hiçbir şey yapmamak en iyi teşvik politikası. Her ne kadar paket aslında kadınlara pozitif ayrımcılık ve çok geniş haklar tanıyarak kadınları destekleme amacı gütse de pratikte paketin kadın işgücü talebini azaltması, kadın işsizliğini artırması ve doğurganlığı (belki de beyhude bir çaba ile) artırmak için kaynakların verimsiz kullanılmasına neden olması muhtemeldir. Artan okullaşma oranları nedeniyle hâlihazırda genç kadınlar arasında işgücüne katılım oranları artış göstermektedir. Kamu kaynaklarının kadınları daha çok etkileyen genç işsizliğinin ve kayıt dışı istihdamın azaltılmasına yönelik projelere tahsis edilmesi daha faydalı olabilir.    Diğer taraftan “bu paket revize edilerek İskandinav ülkelerindeki gibi erkeklere ve kadınlara eşit haklar tanınsın” önerisinin de pratikte faydalı olup olmayacağına dair emin değiliz. Çünkü evet Türkiye bir İskandinav ülkesi değil ve toplumsal cinsiyete bakış açısından ortalama zihniyetin İskandinavya seviyesine gelmesi için önümüzde çok uzun bir yol var.

Referanslar:

Attar, A. (2013). “Türkiye’de Büyüme ve Demografi: İktisadi Tarih Doğum Yanlısı Söyleme Karşı” Tepav Makale Serisi No:69. [Link] http://www.tepav.org.tr/upload/files/1384184703-1.Turkiyede_Buyume_ve_Demografi_Iktisadi_Tarih_Dogum_Yanlisi_Soyleme_Karsi.pdf

Duvander, A. Z. (2008). “Family Policy in Sweden: An Overview” Stockholm University Linnaeus Center on Social Policy and Family Dynamics in Europe Working Paper No:5.

Galor,O. and D. N. Weil (2000), “Population, Technology, and Growth: From Malthusian Stagnation to the Demographic Transition and Beyond,” American Economic Review, 90(4), 806–828.

Pamuk, Ş. (2014). “Türkiye’nin 200 Yıllık İktisadi Tarihi”. İş Bankası Kültür Yayınları. 2. Basım.

[1] Şevket Pamuk (2014). “Türkiye’nin 200 Yıllık İktisadi Tarihi”. Sayfa 72-73.

[2] http://www.tepav.org.tr/upload/files/1384184703-1.Turkiyede_Buyume_ve_Demografi_Iktisadi_Tarih_Dogum_Yanlisi_Soyleme_Karsi.pdf

[3] Duvander, A. Z. (2008). “Family Policy in Sweden: An Overview” Stockholm University Linnaeus Center on Social Policy and Family Dynamics in Europe Working Paper No:5.

*Güneş A. Aşık, TEPAV Başekonomisti