1. Katılımcı Demokrasi ve Yerelleşme İlişkisi

Demokrasi sadece iktidarın nasıl ele geçirileceğini değil ele geçirildiğinde de nasıl kullanılacağını belirleyen süreçtir.  Demokrasi düşüncesi zaman içinde evrilmiş, toplumsal mücadeleler ve tekliğin-tek olmanın yaşattığı felaketler demokrasi fikrinin gelişmesine yol açmıştır. Özelikle, bireysel hak ve özgürlüklerin garanti altına alınması, azınlıkların haklarının korunması, farklılıklara saygı duyulması, katılımlı süreçlerin yaygınlaşması, iktidarın kötüye kullanımını sınırlandıracak fren ve denge mekanizmalarının etkinleşmesi demokratik karar alma süreçlerinin daha katılımcı ve müzakereci olması konusunda mutabakat sağlanmıştır. Bir nevi çokluğun demokrasisi giderek hakim bir yönelim haline gelmiştir. Ancak hala gündelik genel kullanımda iktidarın özgür ve adil seçimler yoluyla el değiştirdiği ülkeler “demokratik”   olarak tanımlanmaktadır. Oysa bu gerekli ama yetersiz bir koşuldur. Tarih seçimler yoluyla gelip diktatörlüğe dönüşmüş iktidarları fazlasıyla görmüştür.

Kuşkusuz her ülkenin kendine özgün tarihsel ve toplumsal koşulları, benimsemiş olduğu siyasi kurum ve kuralların niteliğini ve değişim dinamiğini etkilemekte,  güç ilişkileri ve güce sahip olanların gelecek idealleri kurum ve kuruluşların yapıp-ettiklerini belirlemektedir. Bu açıdan tek bir demokrasiden bahsedilemeyeceği gibi, iktidara talip olan her kesimin kendine has bir demokrasiden bahsetmesi olağan görünmektedir. İktidarın salt çoğunluğun oylarıyla oluştuğu dönemlerde iktidara sahip olanların kendilerini tek yetkili, bütün toplumsal tercihlerin cisimleşmiş hali gibi algılamaları riski bulunmaktadır. Her şeyi çoğunluğun isteklerine yönlendirme, referans noktası olarak çoğunluğu göstermenin en önemli sonucu "mahalle baskısının" onaylanması ve içselleştirilmesi sürecidir. Mahalle baskısını, azınlıkta kalanların ve farklı düşünenlerin küçümsenmesi, marjinalleştirilmesi ve azınlık olma niteliklerinin ortadan kaldırılması, duruma göre sindirilmesi ya da asimilasyonu izlemektedir. Küçümseme ve yok sayma belli kimliklerin ve fikirlerin sakıncalı bulunması, “normalin” dışında tanımlanması ve “normalin” dayatılmasıyla birlikte gitmektedir. Bir nevi üzerinde iktidar kurulabilecek kimliklerin ve fikirlerin varlığına izin verilmekte, iktidar tarafından dayatılan onaylanmış, tanımlanmış “normal” kimlikler ve fikirler toplumsal ve politik baskıyı meşrulaştıran denetim araçlarına dönüşmektedir.

Katılımcı demokrasi, tam da bu noktada, temsili demokrasinin sınırlılıkları, politikaları biçimlendirme süreçlerine toplumun katılımının olmaması ve siyasi katılımın temsil ile sınırlı olması, karar verme mekanizmalarının dar bir çerçevede tanımlanması,  seçimle gelen politikacıların ve bürokrasinin devleti organize etmede tek güç olması ve farklılıkların tanınmaması eleştirileri üzerinden gündemleştirilmiştir. Katılımcı demokraside söz konusu edilen salt temsil üzerinden değil, kamusal tartışmalara katılım, tartışmaları biçimlendirme ve sonuçlarını etkileme üzerinden işleyen bir sürecin öngörülmesidir. Demokrasi bir yönetim biçiminden ziyade yaşamın örgütleniş biçimi olarak düşünülmektedir.

Bu anlamıyla katılımcı demokrasi,

- vatandaşların yönetime daha doğrudan katılmasını, bunun için devlet ile toplum arasındaki ara örgütlenmeleri kullanmasının mümkün kılınmasını, bu örgütlenmelerin hem tanımlanması hem de güç ve yetki verilmesini gerektirir. Vatandaşların yönetime doğrudan katılımı, toplumdaki farklılıkları ve karmaşıklığı yansıtacak daha çoğulcu oluşumlara (mahalle meclisleri, konseyler, sektörel düzeyde kurulmuş platformlar, vb.) ihtiyaç duymaktadır.

- oylama ve pazarlık etmenin ötesinde müzakere etmeyi desteklemektir. Bu noktada neyin, ne kadar, nasıl müzakere edileceği sorularına cevap üretilir. Öte yandan müzakere, pazarlık etmenin ya da oylamanın alternatifi değil, bunları güçlendiren bir mekanizma olmalıdır.

- bugüne kadar sesleri duyulmamış, temsil edilmemiş, toplumsal yapı içinde dezavantajlı bir konuma sürüklenen, marjinilize edilenlerin, azınlıkların, kadınların, göçmenlerin, engellilerin ve “normal” dışı olanın katılım süreçlerine dahil edilmesini sağlayabilecek olumlu yönetim yaklaşımını esas almaktadır.

Ara örgütlenmeler, müzakere etme ve sesleri duyulmayanları duyulur kılma uğraşı katılımcı demokrasinin yerelde, hem özneye-bireye en yakın mekânda, hem de gündelik hayatın biçimlenmesini doğrudan belirleyen bir süreçte ete-kemiğe bürünmesini gerektirmektedir. Merkezden yürütülen bir süreç bunu destekleyebilir; ancak etkin bir şekilde işlerlik kazandırması çok daha zordur. Bundandır ki katılımcı demokrasiler yerel olmak zorundadır.

Yerelleşmenin ve yerel demokrasinin gündemleştirildiği ülkelere (Hindistan, Brezilya vb) bakıldığında da temel amacın geleneksel güç ilişkileri içinde kendilerine yer bulamayan kesimleri karar verme süreçlerine dahil etmek, bir nevi toplumsal içermeyi sağlamak olduğu görülmektedir. Bu anlamıyla katılımcı demokrasi ve yerelleşme birbirlerini besleyen süreçlerdir.

Yerelleşme, yerel demokratik kurumlarla beraber tasarlandığında demokratikleşmeyi kolaylaştıracaktır. Çünkü, farklı özelliklere sahip olan bölgelerin-mekanların temsilini mümkün kılacak, bunu gücün paylaşılması takip edecek ve çoğunluğu oluşturmayan, belki de hiç bir zaman oluşturmayacak olan azınlıkların belli bölgelerde yönetime erişimi sağlanacaktır. Aynı zamanda karar verme birimi küçültülerek demokrasinin mikro düzeye yayılması, en alt birimden başlayarak üste doğru kararların alınmasıyla, sahiplenmenin ve sorumluluğun geniş kesimlerle paylaşılmasına olanak tanıyacaktır. Demokrasi, bir nevi, gücün ve iktidarın mümkün olduğunca bütün topluma yayılma sürecidir.

Yerelde demokrasinin yerleşmesi ve katılımcı bir süreç olarak tanımlanması iki düzeyde müdahaleyi gerektirir: 1) Yerel-merkez ilişkilerinin yeniden düşünülüp, yapılandırılması 2) Yerelin kendi içinde demokrasinin yerleşmesini sağlayacak mekanizmaların kurumsallaşması ve işlerlik kazanması. Bu iki düzeyli müdahale;

• Karar mekanizmalarının desentralizasyonu yani merkezden yerele güç, sorumluluk ve kaynak devri
• Yerelde katılımcı mekanizmaların tanımlanması ve geleneksel temsil demokrasisinde karar mekanizmalarının dışında kalan grupların/kişilerin bu mekanizmalara katılımının sağlanması
• Katılımcılığın yeni bir araç olarak teşvik edilmesi ve devlet odaklı müdahaleci stratejilerden kopuş ile gerçeklik kazanabilir.

Katılımcı demokrasinin yerleşmesi yerel yönetimlerin seçilmiş ve atanmış yöneticilerinin hem alacakları kararların yerelde yaşayan kişilerin istek ve arzularına göre şekillenmesi hem de alınan kararların uygulanmasını, kaliteli hizmet sunumunu ve işlemlerde şeffaflığı sağlayacaktır. Ancak halihazırda yerelin kendi içinde iktidarlaşması, yerel içindeki farklılıkları yoksayma ve yerelden yükselen bir baskı mekanizmasına dönüşmesi de mümkündür. Bir başka deyişle yerel merkezin bir izdüşümü olduğu, mikro iktidarların yaşam alanı olduğu noktada, yerelleşme-yetki devri demokrasiyi kendiliğinden beraberinde getirmeyecektir.

Türkiye’deki demokrasi açığı meselesi bu iki bileşenin, yetki devri ve yerel demokrasi araçlarının eksik olduğunu göz önüne sermektedir. Yerel-merkez ilişkilerini ve yerel yönetimleri biçimlendiren yasal düzenlemeler, yasal düzenlemelerin yapılma biçimi, mekanları, kentleri ve köyleri biçimlendiren kurumsal yapılanmalar eksikliklerin yoğunlaştığı alanlardır.

2. Mevcut durum Türkiye İçin Ne Söylüyor?

Türkiye’ye baktığımızda 1)temsili demokrasinin krizi-dışlayıcı seçim sistemi, 2) vatandaşların, özellikle dezavantajlı konuma itilenlerin, politika üretimine, uygulamasına ve denetimine katılımını sağlayan mekanizmaların yokluğu  3)yerelde demokrasinin gelişmesini sağlayacak ön şartların olmaması, merkez yerel ilişkileri, nedeniyle demokrasinin sorunlarla karşı karşıya olduğu görülmektedir. Temsili demokrasi çerçevesinde seçim sisteminden, siyasi partiler yasasından, seçilmek için gereken şartların yarattığı sınırlılıklarından bahsedilebilir. Ancak bu yazı son iki alanda odaklanmıştır.

Merkezin yerel üzerindeki vesayeti

Merkez-yerel bağlamında yerel demokrasinin sorunları merkezin yerel üzerindeki vesayeti üzerinden ele alınabilir. Merkezin yerel üzerinde üç alanda vesayet kurduğu söylenebilir: 1) Merkezin belediyeleri, kararlarını, bütçesini ve yaptıklarını denetlemesi ve onaylaması zorunluluğu 2)Belediyenin yürütmesi gereken işlerinin merkez tarafından yürütülmesi 3) Finansal bağımlılık.[1]

Merkezin yerel üzerindeki vesayetinin en önemli dayanak noktası, bunu olanaklı kılan yasal düzenlemelerdir. Anayasa'nın 127. maddesinin 4. fıkrası ile 5393 sayılı belediye kanunun 27. maddesi İçişleri Bakanlığına belediyeleri, başkanlarını ve çalışanlarını denetleme ve kontrol etme yetkisi vermektedir.

Anayasanın 127. Maddesi, İçişleri Bakanı, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organlarını veya bu organların üyelerini geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir hükmünü getirmiştir. 5393 sayılı belediye kanunun 27. maddesinde ise "Görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma veya kovuşturma açılan belediye organları veya bu organların üyeleri, kesin hükme kadar İçişleri Bakanı tarafından görevden uzaklaştırılabilir. Görevden uzaklaştırma kararı iki ayda bir gözden geçirilir. Devamında kamu yararı bulunmayan görevden uzaklaştırma kararı kaldırılır,…” denilmektedir.

Türkiye’de Bakanlıklar siyasi oluşum özelliklerini fazlasıyla içinde barındırmakta ve iktidara gelen partilerin seçim bildirgelerine ve öncelikli hedeflerine göre hareket etmektedir. Bu nedenle görevden alınma, gözden geçirme ve değerlendirme yetkilerinin yürütme yerine, yargı tarafından kullanılması yerel demokrasinin güçlenmesi açısından daha iyi sonuçlar verecektir.  Öte yandan yargının seçilmişlerin etkisinden uzak bir yapılanmaya sahip olması bu noktada önem taşımaktadır. Sonuçta genel olarak devlet yapılanmasının, sadece seçilmişlerden ve seçilmişlerin karar verdiği (etkide bulunduğu) atanmışlardan oluşacak bir biçimde düzenlenmesi seçilmişleri (politikacıları) ve atanmışları (bürokratları) birbirine yakın kılarak belki bir sinerji yaratacaktır; ama öte yandan “diğerini”, kendisinden olmayanı dışlayan bir blok oluşmasını da beraberinde getirebilecektir.

Valinin belediye meclisi kararları üzerindeki vesayet yetkisi bir diğer sorun alanıdır.[2] Her ne kadar 2005 yılında yapılan düzenleme ile valinin yetkisi belediye meclisi kararlarını idari yargıya götürmekle kısıtlanmış olsa da, Anayasa Mahkemesi’nin 04.02.2010 tarihli kararı ile merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayetinin sadece hukukilik denetimine indirgenemeyeceği belirtilmiş ve düzenleme iptal edilmiştir.

Demokrasi açısından bir başka sorun alanı ise sadece merkezin yerel üzerindeki vesayetini değil, temsili demokrasinin de çıkmazlarını artıran kanun hükmünde kararnamelerdir. Kararnameler, hem hazırlanma süreçleri hem de içerikleri bakımından demokrasiye ilişkin sorunları içinde barındırmaktadır. Kararnamelerle, 1) yasama yetkisi meclisten alınmakta 2) katılımcılık önemsenmemekte, ilgili taraflar sürece dâhil edilmemekte 3) son dönemde çıkarılan kararnameler ise 2004-2005 yıllarında yürürlüğe giren belediye yasalarıyla yerele devredilen ve yereli güçlendiren kimi yetkileri merkeze aktarmaktadır. Özellikle Çevre ve Şehircilik Bakanlığının kurulması çerçevesinde yapılan düzenlemeler merkezin yereldeki yetkilerini artıran bir işlev görmektedir.

Merkezin yerel üzerindeki vesayetinin sürdürüldüğü bir diğer alan “yerindenlik” ilkesi gereği belediyelerin vermesi gereken hizmetlerin merkez tarafından verilmesidir. Toplu Konut İdaresi (TOKİ) ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının yetkileri yerel yönetimlerin-belediyelerin hizmet alanına müdahaleleri içermektedir. 2985 Toplu Konut Kanun’unu ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görev ve yetkilerini düzenleyen 644 sayılı KHK merkezin yerel üzerindeki vesayetini artıran düzenlemeler taşımaktadır. Kentsel yenileme alanlarına dair imar plan ve uygulamaları, kentsel tasarım projeleri, arsa ve arazi düzenlemeleri, imar hakkı transferi, kamulaştırma, yapı ruhsatı verme gibi yerel nitelikli işlevler Bakanlığın yetkileri arasında sıralanmıştır. Bu düzenlemeler, belediyelerin hizmet verdikleri mekâna ilişkin kararların dışında tutulması ve yetkisiz kılınması anlamına gelmektedir. Belediyelerin bile söz sahibi olmadığı bir süreçte vatandaşlar nasıl ve hangi mekanizmalar yoluyla sözünü söyleyecektir?

[1] Finansal Bağımlılık konusu için bakınız, Yerelleşme ve Yerel Yönetim Yazı Dizisi, “Yerel Yönetim Reformu Kapsamında Yerel Yönetimlerin İdari Özerkliği Nasıl Tartışılmalı”. http://www.tepav.org.tr/tr/haberler/s/2409

[2] Ayrıntılar için http://www.tepav.org.tr/tr/haberler/s/2409

Ülker Şener, Yönetişim Çalışmaları, Araştırmacı

* İlk yazı için tıklayınız.